Nancy Pérez García
Algunos datos sobre la evolución del marco normativo del Sistema de Protección Internacional Mexicano.
EL jueves 27 de enero de 2011 se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el decreto de expedición de la Ley sobre Refugiados y Protección Complementaria, reformando, adicionando y derogando diversas disposiciones de la Ley General de Población. De 2011 a la fecha se han realizado 3 reformas a la Ley sobre Refugiados y Protección Complementaria, destacando lo siguiente:
- 30 de octubre de 2014. Se modificaron diversas disposiciones y cambió el nombre oficial de la ley para añadir la figura del “Asilo Político” y quedar como Ley sobre Refugiados, Protección Complementaria y Asilo Político. Se modificó la estructura para incluir la protección política del Estado mexicano. Se integró formalmente la figura del asilo político (otorgado por motivos de persecución política directamente por la Secretaría de Relaciones Exteriores) para diferenciarla claramente de la condición de refugiado (otorgada por motivos de violencia generalizada o persecución sistémica a través de la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR).
- 11 de noviembre de 2020. Se reforma en materia de infancia migrante. Se quita toda facultad de retención de menores de edad a la autoridad migratoria, transfiriendo su resguardo inmediato a las Procuradurías de Protección de Niñas, Niños y Adolescentes. Se elimina la posibilidad de privar de la libertad o recluir a menores de edad extranjeros en estaciones migratorias; se estableció por ley que el reconocimiento del interés superior del niño; el otorgamiento expedito de una condición migratoria regular provisional para garantizar el acceso inmediato a sus derechos básicos como salud y educación y; por ley se garantizó que un menor de edad no se devolviera a su país de origen si su vida o integridad corrían peligro (derecho de no devolución).
- 18 de febrero de 2022: Corresponde a la última reforma vigente incorporada al texto de la ley. Enfocándose en la inclusión y los contextos vulnerables múltiples de las personas. Se define legalmente los conceptos de Interculturalidad e Interseccionalidad. Lo que obliga al Estado mexicano a diseñar políticas de integración y asistencia que respeten la identidad cultural, orígenes y lenguas de los solicitantes. Así como reconocer las múltiples vulnerabilidades convergentes de una persona (por ejemplo, ser mujer, indígena, menor de edad, miembro de la comunidad LGBT, etc.) al evaluar los casos de refugio.
Antes de la expedición de la ley en 2011, el sistema de protección internacional en México no contaba con una legislación específica. De acuerdo al Reglamento de la Ley General de Población, la solicitud de refugio se presentaba directamente ante el Instituto Nacional de Migración (INM), quien admitía formalmente el trámite y desahogaba las pruebas del solicitante. Un Comité de Elegibilidad integrado de forma conjunta por el Subsecretario de Población y Asuntos Religiosos de la Secretaría de Gobernación (SEGOB), un representante de la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE), la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS), el propio INM y la COMAR, era el encargado del proceso de determinación de la condición de refugiado. El Comité de Elegibilidad tenía por objeto estudiar, analizar y emitir recomendaciones respecto de las solicitudes de refugio. Se podía invitar a las sesiones del Comité a un representante del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, así como a representantes de otras organizaciones o instituciones quienes tenían derecho a voz pero sin derecho a voto.
Sin Fronteras, una organización de la sociedad civil, pionera en la defensa de los derechos humanos de las personas refugiadas y migrantes en México, la cual tuve el honor de dirigir por varios años, desempeñó un papel fundamental, siendo una de las principales observadoras de dicho Comité, fue un contrapeso y un puente de diálogo necesario durante los años de operación del Comité en las mesas de trabajo. Y en conjunto con el ACNUR, empujó agendas clave, como la necesidad de brindar asistencia legal, agilizar los programas de naturalización mexicana para las personas refugiadas que ya habían sido reconocidas, la necesidad de construir un marco normativo que diera transparencia y evitara la discrecionalidad en el procedimiento, entre otros.
Sin duda un parteaguas para la agenda de protección internacional en México, fue la crisis de refugiados centroamericanos de la década de 1980, a causa principalmente del conflicto armado interno en Guatemala y las guerras civiles en El Salvador y Nicaragua. Esta coyuntura fue el catalizador histórico que obligó a México a institucionalizar y transformar por completo su sistema de protección internacional, dando pie a la creación de la COMAR, el 22 de julio de 1980 y casi a la par, la Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) se establece en México en octubre de 1982.
La legislación mexicana de la época no sabía cómo procesar legalmente a miles de personas que huían de la violencia generalizada, ya que la definición internacional de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, exigía demostrar persecución individualizada, lo cual estaba alejado de la realidad que es ese momento estaba viviendo el país, por lo que México se convirtió en un actor central para redactar y firmar la Declaración de Cartagena sobre Refugiados de 1984, ampliando en ella el concepto de refugiado para incluir a quienes huyen de la violencia generalizada, agresiones extranjeras, conflictos internos o violaciones masivas de derechos humanos, siendo dicho instrumento, el pilar de la legislación actual de México.
La institucionalidad mexicana en materia de población refugiada surge de una emergencia humanitaria en la década de los ochentas, crisis que ha ido evolucionando en la región y el mundo, hasta convertirse hoy en una emergencia humanitaria crónica. Sin duda, el desarrollo de los marcos normativos y programáticos en México, han significado un avance. Se reconoce la incorporación de un enfoque más amplio de derechos humanos, la estrecha cooperación con organismos internacionales, un mayor reconocimiento del desplazamiento forzado, la expansión de la capacidad instalada de la COMAR en los territorios, la incorporación de la voz de la población refugiada y el diálogo con actores sociales y civiles que trabajan en la agenda.
Pero la implementación de la ley y los programas, enfrenta limitaciones estructurales. La insuficiencia presupuestaria, la sobrecarga institucional que genera rezago, la falta de mecanismos de evaluación agiles, la pérdida de capacidad técnica para los procesos de determinación de la condición de refugiados y una tendencia global orientada al control migratorio, han impedido que los derechos reconocidos en la ley se materialicen plenamente. Es importante el conocer ampliamente los esfuerzos y desafíos en la agenda de protección internacional que se han realizado en los últimos 10 años, frente al crecimiento de la demanda de protección internacional, pensar en las figuras como el reconocimiento prima facie, repensar como en los años ochentas, en nuevos instrumentos regionales como en su momento fue la Declaración de Cartagena, que permitan responder al nuevo contexto y necesidades.
La tasa de crecimiento en México de solicitantes de asilo entre los años 2010 y 2014 fue de más de siete mil por ciento. Y ante este crecimiento, el sistema de protección internacional mexicano está obligado a adaptarse a una realidad en la que el desplazamiento forzado es cada vez más complejo y responde principalmente a la violencia estructural o a crisis como la climática y desastres ambientales, que requieren de construir respuestas creativas y oportunas, sobre todo a nivel local, espacios que hoy son el primer frente de atención humanitaria y enfrentan los desafíos de construir comunidades de acogida verdaderamente inclusivas que exige adoptar mecanismos ágiles que prioricen la vida por encima de la rigidez administrativa.
NANCY PEREZ GARCIA.
En el sector humanitario ha desarrollado iniciativas para el fortalecimiento del sistema de asilo y gobernanza de las migraciones en México y América Latina. En México, coordinó el desarrollo del Primer Protocolo de Actuación para quienes imparten justicia en casos que involucren a personas migrantes y sujetas de protección internacional y es Fundadora del Premio Sentencias de la SCJN, el cual busca visibilizar a través del reconocimiento, las mejores sentencias emitidas por jueces, juezas, cortes y tribunales de la región de las Américas, para el efectivo acceso a la justicia de las personas migrantes o sujetas de protección internacional.
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